Artykuły 1-4 – Cel, definicje, zasady ogólne i obowiązki ogólne

Listopad 20, 2014
logo tekstu łatwego do czytaniaArtykuły 1-4 – Cel, definicje, zasady ogólne i obowiązki ogólne

Krzysztof Kurowski (Stowarzyszenie KOLOMOTYWA)

Tekst po Panelach eksperckich:

Celem KPON jest ochrona i zapewnienie pełnego i równego korzystania ze wszystkich praw człowieka i podstawowych wolności przez wszystkie osoby z niepełnosprawnościami na równi ze wszystkimi innymi obywatelami. Tymczasem polskie regulacje prawne odnoszące się do osób z niepełnosprawnościami skupiają się na zabezpieczeniu ich egzystencji, pomijając potrzeby zagwarantowania im równego dostępu do wszystkich praw i wolności, autonomii, w tym swobody dokonywania wyborów, a także poszanowania niezależności osoby. W celu wdrożenia KPON potrzebna jest zatem całkowita zmiana filozofii polskich aktów prawnych odnoszących się do problematyki niepełnosprawności.

Wedle oficjalnego polskiego tłumaczenia KPON: „do osób z niepełnosprawnością zalicza się te osoby, które mają długotrwale naruszoną sprawność fizyczną, umysłową, intelektualną lub w zakresie zmysłów”. W języku polskim pojęcia „niepełnosprawność umysłowa” i „niepełnosprawność intelektualna” odnoszą się do tej samej grupy osób (intellectual impairments). W polskim tłumaczeniu brakuje natomiast niepełnosprawności psychicznej (mental impairments), co może ograniczać ochronę konwencyjną wobec osób z tą niepełnosprawnością.

W polskim prawie nie ma jednej powszechnie obowiązującej definicji niepełnosprawności. Brak jest również jednolitego systemu orzekania o niepełnosprawności. Poszczególne akty prawne posługują się różnymi pojęciami na określanie niepełnosprawności lub jej rodzajów. Skutkiem czego przyznanie określonych rodzajów wsparcia jest uzależnione od szeregu dokumentów. Powoduje to brak spójnego systemu wsparcia osób z niepełnosprawnościami.

Podstawowe znaczenie mają definicja i system orzekania o niepełnosprawności zawarty w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej ustawa o rehabilitacji) oraz system orzekania o niezdolności do pracy z ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 2 ustawy o rehabilitacji „niepełnosprawność – oznacza trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy”. Zgodnie z art. 3 ustawy wyróżnia się trzy stopnie niepełnosprawności: znaczny, umiarkowany i lekki. Ich definicje również bazują na określaniu stopni niezdolności do pracy i wykonywania ról społecznych.

Mimo że definicje te są skonstruowane na potrzeby rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia to odwołuje się do nich szereg aktów z innych dziedzin prawa, co może budzić wątpliwości w zakresie ich adekwatności w tych dziedzinach. Na podstawie ustawy rehabilitacyjnej obowiązuje także osobny system orzekania o niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia.

Należy zwrócić uwagę na różnicę między definicją niepełnosprawności zawartą w ustawie o rehabilitacji oraz definicjami stopni niepełnosprawności, a definicją przyjętą w KPON. KPON, opierając się na społecznym modelu niepełnosprawności, kładzie nacisk na interakcje z różnymi barierami, które mogą ograniczać pełne i efektywne uczestnictwo w życiu społecznym. Natomiast polskie ustawy zgodnie z medycznym modelem niepełnosprawności koncentrują się na dysfunkcjach i ograniczeniach. Podobny zarzut należy postawić systemowi orzekania o niezdolności do pracy, zgodnie z którym rozróżnia się osoby całkowicie i częściowo niezdolne do pracy. Ten system oparty jest na modelu medycznym oraz stosuje mylącą i utrwalającą stereotypy wobec osób z niepełnosprawnościami terminologię. Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z regulacjami tego systemu zdolność do pracy w warunkach przystosowanych nie stanowi przeszkody do orzeczenia niezdolności do pracy. Takie skonstruowanie systemu należy ocenić krytycznie, tym bardziej, że warunki przystosowane bardzo często będą się jedynie dyskretnie różnić od warunków pozostałych pracowników. Często będzie to biurko, pod które da się podjechać wózkiem, ergonomiczny fotel, specjalna myszka do komputera. Wraz z postępem technicznym takie przystosowanie jest coraz prostsze i tańsze. Na nieefektywność tych systemów orzekania zwróciła uwagę Najwyższa Izba Kontroli[1].

W polskim prawie istnieją także odrębne systemy orzekania o niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym oraz w służbach mundurowych. Osobną procedurę przewidziano w systemie oświaty, uczniowie z niepełnosprawnościami żeby uzyskać wsparcie w procesie nauczania powinni legitymować się orzeczeniem poradni psychologiczno-pedagogicznej. Wielość systemów orzekania utrudnia dostęp osób z niepełnosprawnościami do informacji o możliwościach wsparcia. Należy zatem stworzyć jeden system orzekania o niepełnosprawności, w którym orzekano, by o uprawnieniach danej osoby a nie jej dysfunkcjach. W celu realizacji przez państwo odpowiedniego wsparcia osób z niepełnosprawnościami system orzekania powinien koncentrować się nie na ograniczeniach danej osoby ale na tym jakie wsparcie zapewni danej osobie najpełniejszy udział w życiu społecznym. W ramach tego systemu powinno orzekać się również o wsparciu dzieci z niepełnosprawnościami. W nowym systemie instytucja orzekająca powinna być niezależna od instytucji udzielających wsparcie. Powinno to skutkować także udzieleniem osobie z niepełnosprawnością kompleksowej informacji o dostępnym dla niej wsparciu.

Powinna nastąpić także zmiana rozkładu materii ustawowej w zakresie niepełnosprawności. Ustawa o rehabilitacji powinna być zastąpiona ustawą o orzecznictwie o niepełnosprawności oraz instytucjach i instrumentach wsparcia osób z niepełnosprawnościami regulującą ujednolicone orzecznictwo oraz inne interdyscyplinarne zagadnienia związane z niepełnosprawnością (instytucje i fundusze wspierające osoby z niepełnosprawnościami oraz rehabilitację społeczną). Natomiast kwestie związane z zatrudnieniem zgodnie z konwencyjną zasadą włączania niepełnosprawności w podstawowy nurt życia społecznego powinny być uregulowane w aktach prawa pracy (tak jak zatrudnienie małoletnich czy kobiet w ciąży). Równocześnie Pełnomocnik Rządu ds. osób niepełnosprawnych powinien zostać przeniesiony z urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do Kancelarii Premiera. Pozwoliłoby to lepiej koordynować działalność wszystkich resortów we wdrażaniu Konwencji[2].

W polskim prawie pojawiła się definicja oparta na KPON, jest ona zawarta w art. 5 pkt. 11 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym za wyborcę niepełnosprawnego uważa się – wyborcę o ograniczonej sprawności fizycznej, psychicznej, umysłowej lub w zakresie zmysłów, która utrudnia mu wzięcie udziału w wyborach.

Definicja komunikacji i języka nie występuje w polskim porządku prawnym. Jedynie w art. 69 Konstytucji RP znajduje się zobowiązanie władz publicznych do udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w „komunikacji społecznej. Regulacje ustawowe odnoszące się do kwestii komunikowania się osób z różnymi rodzajami niepełnosprawności, na przykład ustawa o języku migowym i innych środkach komunikowania się, zostaną omówione w dalszej części raportu. Odnosząc się do konwencyjnej definicji języka należy zauważyć, iż zgodnie z art. 27 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy o języku polskim, językiem urzędowym jest w Polsce język polski, jednak ustawa o języku migowym i innych środkach komunikowania się przewiduje możliwość używania w sytuacjach urzędowych polskiego języka migowego (PJM), systemu językowo-migowego (SJM) oraz systemu komunikowania się osób głuchoniewidomych (SKOGN). W polskim systemie prawnym brakuje natomiast regulacji odnośnie posługiwania się przez osoby z niepełnosprawnością mowy alternatywnymi i wspomagającymi metodami komunikacji (AAC). Wielokrotnie uniemożliwia to albo utrudnia funkcjonowanie tych osób w życiu publicznym i społecznym.

W polskim systemie prawnym nie jest stosowane pojęcie uniwersalnego projektowania. W prawie budowlanym stosowane są terminy: „środowisko wolne od barier funkcjonalnych” oraz „likwidacja barier architektonicznych, technicznych i w komunikowaniu się w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych”, które nie spełniają wymagań stawianych przez Konwencję obiektom uniwersalnie zaprojektowanym. Przewidują bowiem projektowanie specjalnych rozwiązań dla osób z niepełnosprawnościami, a nie zapewnienia im dostępu do produktów, środowiska, programów i usług dostępnych dla wszystkich. Kwestia ta zostanie omówiona w art. 9.

W oficjalnym polskim tłumaczeniu konwencyjny termin „reasonable accomodation”, przetłumaczony został jako „racjonalne usprawnienia”, a nie „racjonalne dostosowanie”. Jest to błąd ponieważ usprawnienia odnoszą się do osoby, a zgodnie z KPON chodzi o dostosowanie życia społecznego do potrzeb osób z niepełnosprawnościami. Ponadto pojęcie racjonalnego usprawnienia występuje w prawie polskim tylko w zakresie zatrudnienia. Art. 23a ustawy o rehabilitacji zobowiązuje pracodawcę do zapewnienia niezbędnych racjonalnych usprawnień dla osoby niepełnosprawnej pozostającej z nim w stosunku pracy, uczestniczącej w procesie rekrutacji lub odbywającej szkolenie, staż, przygotowanie zawodowe albo praktyki zawodowe lub absolwenckie. Ustawa nie definiuje pojęcia racjonalnego usprawnienia. Nie odnosi się także do wymogu nienakładania „nieproporcjonalnego i nadmiernego obciążenia”.

W polskim prawie brakuje także jasnych odniesień do gwarancji pełnego i skutecznego udziału i włączenia osób z niepełnosprawnościami w społeczeństwo. Można wskazać instrumenty służące temu celowi, jednak nie można uznać działań w tym zakresie za cel polityki państwa wobec osób z niepełnosprawnościami. W polskim prawie nie występuje nawet pojęcie: włączenie społeczne osób niepełnosprawnych.

W systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej brak jest instrumentów mogących służyć promowaniu zaangażowania osób z niepełnosprawnościami we wdrażanie KPON. W szczególności należy zauważyć, że w przypadku przewidzianych w ustawie rehabilitacyjnej Krajowej, wojewódzkich i powiatowych Radach Konsultacyjnych ds. Osób Niepełnosprawnych oraz Radzie Nadzorczej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie wprowadzono regulacji gwarantujących odpowiedni udział w nich osób z niepełnosprawnościami. Brak również działań w tym zakresie podejmowanych przez organy mające wdrażać KPON. Warto także zauważyć, iż w 2012 r. w procedurze powoływania przez Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych Rady Języka Migowego na 16 członków Rady nie powołano żadnej osoby głuchej. Dopiero po protestach środowiska głuchych i wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich w skład Rady powołano również osoby głuche.

Zmodyfikowane powinny zostać także procedury konsultacji ze środowiskiem osób z niepełnosprawnościami. Obecnie konsultację ograniczają się jedynie do wywieszenia projektu aktu prawnego na stronach internetowych urzędu i możliwości zgłaszania uwag w odpowiednim czasie. Należy wprowadzić procedurę, która będzie gwarantować autentyczny dialog z środowiskiem osób z niepełnosprawnościami z uwzględnieniem jego specyfiki.

W Polsce nie są realizowane szkolenia dla różnych grup zawodowych podnoszących świadomość w zakresie nowoczesnego podejścia do niepełnosprawności zawartego w KPON.

[1] Organizacja systemów orzecznictwa lekarskiego ZUS dla celów rentowych oraz orzekania o niepełnosprawności – informację kontroli Najwyższej Izby Kontroli KPS-4101-02-00/2012

[2] K. Kurowski, Wolności i prawa człowieka i obywatela z perspektywy osób z niepełnosprawnościami, wyd. BRPO, Warszawa 2014, s. 28 -30.

 

Tekst autorski:

Pierwszym problemem związanym z wdrażaniem w prawie polskim Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych jest błędne przetłumaczenie konwencyjnej definicji niepełnosprawności. Wedle oficjalnego polskiego tłumaczenia Konwencji: „do osób niepełnosprawnych zalicza się te osoby, które mają długotrwale naruszoną sprawność fizyczną, umysłową, intelektualną lub w zakresie zmysłów”. W języku polskim pojęcia „niepełnosprawność umysłowa” i „niepełnosprawność intelektualna” odnoszą się do tej samej grupy osób (intellectual impairments). W polskim tłumaczeniu brakuje natomiast niepełnosprawności psychicznej (mental impairments), co może ograniczać ochronę konwencyjnej wobec osób z tą niepełnosprawnością.

W polskim prawie nie ma jednej powszechnie obowiązującej definicji niepełnosprawności. Brak jest również jednolitego systemu orzekania o niepełnosprawności. Poszczególne akty prawne posługują się różnymi pojęciami na określanie niepełnosprawności lub jej rodzajów. Skutkiem czego przyznanie określonych rodzajów wsparcia jest uzależnione od szeregu dokumentów. Powoduje to brak spójnego systemu wsparcia osób z niepełnosprawnościami.

Podstawowe znaczenie mają definicja i system orzekania o niepełnosprawności zawarty w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz system orzekania o niezdolności do pracy z ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 2 ustawy „niepełnosprawność – oznacza trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy”. Zgodnie z art. 3 ustawy wyróżnia się trzy stopnie niepełnosprawności: znaczny, umiarkowany i lekki. Ich definicje zawarte są w art. 4, wedle nich:

  1. Do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
  2. Do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych.
  3. Do lekkiego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę o naruszonej sprawności organizmu, powodującej w sposób istotny obniżenie zdolności do wykonywania pracy, w porównaniu do zdolności, jaką wykazuje osoba o podobnych kwalifikacjach zawodowych z pełną sprawnością psychiczną i fizyczną, lub mająca ograniczenia w pełnieniu ról społecznych dające się kompensować przy pomocy wyposażenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze lub środki techniczne.

Pomimo, że definicje te są skonstruowane na potrzeby rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia to odwołuje się do nich szereg aktów z innych dziedzin prawa, co może budzić wątpliwości w zakresie ich adekwatności w tych dziedzinach. Na podstawie ustawy rehabilitacyjnej obowiązuje także osobny system orzekania o niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia.

Należy zwrócić uwagę na różnicę między definicją niepełnosprawności zawartą w ustawie o rehabilitacji oraz definicjami stopni niepełnosprawności, a definicją przyjętą w Konwencji. Konwencja opierając się na społecznym modelu niepełnosprawności kładzie nacisk na interakcje z różnymi barierami, które mogą ograniczać pełne i efektywne uczestnictwo w życiu społecznym. Natomiast ustawy zgodnie z medycznym modelem niepełnosprawności koncentrują się na dysfunkcjach i ograniczeniach.

Podobny zarzut należy postawić systemowi orzekania o niezdolności do pracy, zgodnie z którym rozróżnia się osoby całkowicie i częściowo niezdolne do pracy:

  • całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy;
  • częściowo niezdolną do pracy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji.

Ten system oparty jest na modelu medycznym oraz stosuje mylącą i utrwalającą stereotypy wobec osób z niepełnosprawnościami terminologię. Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z regulacjami tego systemu zdolność do pracy w warunkach przystosowanych nie stanowi przeszkody do orzeczenia niezdolności do pracy. Takie skonstruowanie systemu należy ocenić krytycznie, tym bardziej, że warunki przystosowane bardzo często będą się jedynie dyskretnie różnić od warunków pozostałych pracowników. Często będzie to biurko, pod które da się podjechać wózkiem, ergonomiczny fotel, specjalna myszka do komputera. Wraz z postępem technicznym takie przystosowanie jest coraz prostsze i tańsze.

W polskim prawie istnieją także odrębne systemy orzekania o niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym oraz w służbach mundurowych. Osobną procedurę przewidziano w systemie oświaty, uczniowie z niepełnosprawnościami żeby uzyskać wsparcie w procesie nauczania powinni legitymować się orzeczeniem poradni psychologiczno-pedagogicznej.

Definicja komunikacji i języka nie występuje w polskim porządku prawnym. Jedynie w art. 69 Konstytucji RP znajduje się zobowiązanie władz publicznych do udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w „komunikacji społecznej. Regulacje ustawowe odnoszące się do kwestii komunikowania się osób z różnymi rodzajami niepełnosprawności, na przykład ustawa o języku migowym i innych środkach komunikowania się, zostaną omówione w dalszej części raportu. Odnosząc się do konwencyjnej definicji języka należy zauważyć, iż zgodnie z art. 27 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy o języku polskim, językiem urzędowym jest w Polsce język polski, jednak ustawa o języku migowym i innych środkach komunikowania się przewiduje możliwość używania w sytuacjach urzędowych polskiego języka migowego (PJM), systemu językowo-migowego (SJM) oraz systemu komunikowania się osób głuchoniewidomych (SKOGN).

W polskim systemie prawnym nie jest stosowane pojęcie uniwersalnego projektowania. W prawie budowlanym stosowane są terminy: „środowisko wolne od barier funkcjonalnych” oraz „likwidacja barier architektonicznych, technicznych i w komunikowaniu się w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych”, które nie spełniają wymagań stawianych przez Konwencję obiektom uniwersalnie zaprojektowanym. Przewidują bowiem projektowanie specjalnych rozwiązań dla osób z niepełnosprawnościami a nie zapewnienia im dostępu do produktów, środowiska, programów i usług dostępnych dla wszystkich. Kwestia ta zostanie omówiona w art. 9.

Pojęcie racjonalnego usprawnienia występuje w prawie polskim tylko w zakresie zatrudnienia. Art. 23a ustawy o rehabilitacji zobowiązuje pracodawcę do zapewnienia niezbędnych racjonalnych usprawnień dla osoby niepełnosprawnej pozostającej z nim w stosunku pracy, uczestniczącej w procesie rekrutacji lub odbywającej szkolenie, staż, przygotowanie zawodowe albo praktyki zawodowe lub absolwenckie. Ustawa nie definiuje pojęcia racjonalnego usprawnienia. Nie odnosi się także do wymogu nienakładania „nieproporcjonalnego i nadmiernego obciążenia”.

W polskich regulacjach prawnych odnoszących się do osób z niepełnosprawnościami brakuje odniesienia do potrzeby zagwarantowania im autonomii w tym swobody dokonywania wyborów, a także poszanowania niezależności osoby. W polskim prawie brakuje także jasnych odniesień do gwarancji pełnego i skutecznego udziału i włączenia osób z niepełnosprawnościami w społeczeństwo. Można wskazać instrumenty służące temu celowi, jednak nie można uznać działań w tym zakresie za cel polityki państwa wobec osób z niepełnosprawnościami. W polskim prawie nie występuje nawet pojęcie włączenie społeczne osób niepełnosprawnych. Szczegółowe omówienie w tym zakresie zostanie przedstawione w art. 19.

W systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej brak jest instrumentów mogących służyć promowaniu zaangażowania osób z niepełnosprawnościami we wdrażanie Konwencji. W szczególności należy zauważyć, że w przypadku przewidzianych w ustawie rehabilitacyjnej Krajowej, wojewódzkich i powiatowych Radach Konsultacyjnych ds. Osób Niepełnosprawnych nie wprowadzono regulacji gwarantujących odpowiedni udział w nich osób z niepełnosprawnościami. Brak również działań w tym zakresie podejmowanych przez organy mające wdrażać Konwencję. Warto także zauważyć, iż w 2012 r. w procedurze powoływania przez Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych Rady Języka Migowego na 16 członków Rady nie powołano żadnej osoby głuchej. Po protestach środowiska głuchych i wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich w skład Rady powołano również osoby głuche.

Aktywność osób z niepełnosprawnościami w tym zakresie wynika z ich działalności w organizacjach pozarządowych oraz członkostwa w Komisji Ekspertów ds. osób z niepełnosprawnościami przy Rzeczniku Praw Obywatelskich i Radzie Społecznej przy Zarządzie Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

W polskich aktach prawnych nie można wskazać rozwiązań prawnych w zakresie praw osób z niepełnosprawnościami przekraczających standardy Konwencji.

One comment on “Artykuły 1-4 – Cel, definicje, zasady ogólne i obowiązki ogólne
  1. Beata Tomecka-Nabiałczyk napisał(a):

    Podstawową kwestią przy definiowaniu „niepełnosprawności” jest zagadnienie hierarchii aktów prawnych. Definicja z ratyfikowanej Konwencji/Umowy międzynarodowej, mieści się na samym szczycie tuż po Konstytucji. Definicje z ustawy o rehabilitacji i z ustawy o FUS stoją niżej.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

*