Artykuł 28 – Odpowiednie warunki życia i ochrona socjalna

Listopad 20, 2014
Artykuł 28 – Odpowiednie warunki życia i ochrona socjalna

Aleksander Waszkielewicz (Fundacja Instytut Rozwoju Regionalnego)

Tekst po Panelach eksperckich:

Polityka społeczna powinna określać, za co i za kogo państwo ponosi odpowiedzialność, jakie są główne jej cele oraz w jakich obszarach państwo podejmuje działania. Jak się wydaje, w Polsce nie odpowiedziano (odpowiednio precyzyjnie) na te pytania[1]. Dominuje podejście resortowe, z natury niespójne, i brakuje centralnego organu o odpowiedniej pozycji ustrojowej koordynującego wszystkie ośrodki decyzyjne. Wdrażane strategie mają przede wszystkim charakter interwencyjny, niekiedy kompensacyjny. Strategie aktywizujące i włączające dopiero przebijają się do głównego nurtu (jak w przypadku edukacji czy rynku pracy), co potwierdził rząd w uzasadnieniu do ustawy o ratyfikacji Konwencji. Skutkiem takiej biernej polityki jest zagrożenie ubóstwem, jak i ograniczona skuteczność w zaspokajaniu potrzeb (takich jak: wyższe koszty funkcjonowania; trudności w utrzymaniu się z własnej pracy; godne, aktywne, niezależne życie).

Na system wsparcia składają się głównie świadczenia finansowe (które pochłaniają ponad 80% środków[2]) oraz usługi społeczne. Głównym kryterium dostępu do świadczeń jest niezdolność do pracy rozumiana przede wszystkim jako brak możliwości podjęcia pracy lub rezygnacja z pracy (w przypadku opiekunów). Taka konstrukcja ogranicza krąg beneficjentów i jest – krótkoterminowo – korzystna dla finansów publicznych[3]. Z drugiej strony, jest archaiczna (miejscami bardziej konserwatywna niż system Bismarckowski z XIX w.), narusza godność (negatywne orzecznictwo, co do zasady każdy jest zdolny w jakimś stopniu do pracy), nie odpowiada na potrzeby. Po trzecie, zniechęca do aktywności zawodowej, karząc za nią odebraniem lub ograniczeniem świadczeń (pułapka świadczeniowa)[4]. Wysokie transfery nie prowadzą do zasadniczej zmiany sytuacji osób z niepełnosprawnościami[5], czego efektem są: zaspokajanie co najwyżej minimalnych potrzeb, niski wskaźnik zatrudnienia,mała aktywność społeczna oraz ciągłe zagrożenie wykluczeniem społecznym.

Strategia aktywizacyjna wymagać będzie zmiany kryteriów wsparcia (w tym odniesienia się do potrzeb) oraz zwiększenia oferty usług społecznych. Można przypuszczać, że wzrost nakładów na świadczenia dla opiekunów (od 2014 r.) przyniesie mniejsze efekty niż spowodowałoby udostępnienie usług opiekuńczych i aktywizacyjnych. Usługi opiekuńcze są mocno limitowane przez samorządy. Usługi asystentów czy tymczasowa opieka zastępcza (ang. respite care) są praktycznie niedostępne.

Dostęp do publicznych programów mieszkaniowych jest utrudniony, gdyż niewielka część z nich adresuje potrzeby osób niezamożnych. Ponadto, publiczny zasób mieszkaniowy zmniejsza się. Zdecydowana większość mieszkań wchodzących w jego skład jest niedostępna architektonicznie, a dodatkowo brakuje usług wsparcia środowiskowego, które umożliwiałyby zamieszkanie poza instytucjami opiekuńczymi. Państwo na poziomie ustawowym nie preferuje osób z niepełnosprawnościami w dostępie do publicznego zasobu mieszkaniowego[6], czynią tak natomiast niektóre gminy.

Osoby z niepełnosprawnościami są szczególnie narażone na ubóstwo – wskaźnik zagrożenia nim jest o 60% wyższy w przypadku gospodarstw domowych z osobą z niepełnosprawnością, w przypadku gospodarstw rencistów lub z dzieckiem z niepełnosprawnością – o ponad 100%[7]. Należy oczekiwać, że podobna zależność występuje także w przypadku kobiet z niepełnosprawnościami oraz osób starszych z niepełnosprawnościami. Progi dochodowe uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej nie uwzględniają wyższych kosztów funkcjonowania osób z niepełnosprawnościami, przez co sytuacja tych osób jest trudniejsza.W programach walki z ubóstwem brak jest celów dotyczących tej grupy społecznej, jak i działań adresowanych do niej.

[1]      Woźniak Z., „Polityka społeczna wobec niepełnosprawności i na rzecz osób z niepełnosprawnością – między obietnicą polityczną a rzeczywistością”, materiał konferencji „Polscy niepełnosprawni”, Kraków, 8-9 maja 2014 r.

[2]      Szacunki własne na podstawie informacji MPiPS „Wsparcie dla osób niepełnosprawnych”, 19 marca 2014 r., http://www.mpips.gov.pl/aktualnosci-wszystkie/art,5530,6634,wsparcie-dla-osob-niepelnosprawnych.html (dostęp 2 grudnia 2014 r.) oraz publikacji ZUS-u i KRUS-u na temat ubezpieczeń społecznych za 2013 r.

[3]      Gąciarz B., Kubicki P., Rudnicki S., „System instytucjonalnego wsparcia osób niepełnosprawnych w Polsce – diagnoza dysfunkcji” [w:] Gąciarz B., Rudnicki S. (red.), „Polscy niepełnosprawni. Od kompleksowej diagnozy do nowego modelu polityki społecznej”, Wydawnictwa AGH, 2014, s. 119.

[4]      Waszkielewicz A., „Zabezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych” [w:] Błaszczak A. (red.), „Najważniejsze wyzwania po ratyfikacji przez Polskę Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych”, Biuletyn RPO. Źródła 2012, nr 10, 2012, s. 63-64.

[5]      Gąciarz B., Grewiński M., Rudnicki S., Geletta K., „Usługi publiczne i komercyjne: kierunki zmian systemu indywidualnego wsparcia osób niepełnosprawnych” [w:] Gąciarz B., Rudnicki S. (red.), op. cit., s. 228.

[6]      Państwo natomiast chroni osoby z niepełnosprawnościami w przypadku eksmisji –możliwa jest jedynie eksmisja do lokalu socjalnego (o obniżonym standardzie), a nie jest dopuszczalna eksmisja na bruk.

[7]      Zob. Szarfenberg R., „Zagrożenie ubóstwem i wykluczeniem społecznym rodzin z dziećmi z niepełnosprawnościami”, Fundacja Instytut Rozwoju Regionalnego, 2014, http://pomocdlarodzicow.pl/uploads/Szarfenberg_Ryszard_Ubostwo_rodzin_z_dziecmi_niepelnosprawnymi.pptx (dostęp 1 grudnia 2014 r.); Bieńkuńska A., Sobestjański K. (red.), „Ubóstwo w Polsce w świetle badań GUS”, Zakład Wydawnictw Statystycznych, 2014, s. 7, 9, 11-12, 19, 55, metodologia Głównego Urzędu Statystycznego pomija wyższe koszty funkcjonowania osób z niepełnosprawnościami.

 

 

Tekst autorski:

Polityka społeczna powinna określać, za co i za kogo państwo ponosi odpowiedzialność, jakie są główne jej cele oraz w jakich obszarach państwo podejmuje działania. Jak się wydaje, w Polsce nie odpowiedziano (odpowiednio precyzyjnie) na te pytania[1]. Dominuje podejście resortowe, z natury niespójne, i brakuje centralnego organu koordynującego wszystkie ośrodki decyzyjne. Wdrażane strategie mają przede wszystkim charakter interwencyjny, niekiedy kompensacyjny. Strategie aktywizujące i włączające dopiero przebijają się do głównego nurtu (jak w przypadku edukacji czy rynku pracy), co potwierdził Rząd w uzasadnieniu do ustawy o ratyfikacji Konwencji. Skutkiem takiej biernej polityki jest ograniczona skuteczność w zaspokajaniu potrzeb (takich jak: wyższe koszty funkcjonowania; trudności w utrzymaniu się z własnej pracy; godne, aktywne, niezależne życie), jak i zagrożenie ubóstwem.

Na system wsparcia składają się głównie świadczenia finansowe (które pochłaniają ponad 80% środków[2]) oraz usługi społeczne. Głównym kryterium dostępu do świadczeń jest niezdolność do pracy rozumiana przede wszystkim jako brak możliwości podjęcia pracy lub rezygnacja z pracy (w przypadku opiekunów). Taka konstrukcja ogranicza krąg beneficjentów i jest – krótkoterminowo – korzystna dla finansów publicznych[3]. Z drugiej strony, jest archaiczna (miejscami bardziej konserwatywna niż system Bismarckowski z XIX w.), narusza godność (negatywne orzecznictwo, co do zasady każdy jest zdolny w jakimś stopniu do pracy), nie odpowiada na potrzeby. Po trzecie, zniechęca do aktywności zawodowej, karząc za nią odebraniem lub ograniczeniem świadczeń (pułapka świadczeniowa)[4]. Wysokie transfery nie prowadzą do zasadniczej zmiany sytuacji osób z niepełnosprawnościami[5], czego efektem są: zaspokajanie co najwyżej minimalnych potrzeb, niski wskaźnik zatrudnienia, mała aktywność społeczna oraz ciągłe zagrożenie wykluczeniem społecznym.

Strategia aktywizacyjna wymagać będzie zmiany kryteriów wsparcia (w tym odniesienia się do potrzeb) oraz zwiększenia oferty usług społecznych (zapewne kosztem świadczeń). Można przypuszczać, że wzrost nakładów na świadczenia dla opiekunów (od 2014 r.) przyniesie mniejsze efekty niż spowodowałoby udostępnienie usług opiekuńczych i aktywizacyjnych. Usługi opiekuńcze są mocno limitowane przez samorządy. Usługi asystentów czy tymczasowa opieka dająca wytchnienie opiekunom są praktycznie niedostępne.

Podstawowym wsparciem w zakresie mieszkalnictwa jest forma instytucjonalna: domy pomocy społecznej. Inne formy jak mieszkania chronione i rodzinne domy pomocy osiągnęły pomijalną skalę, wymagają także rozwoju (zasoby, wsparcie systemowe).

Osoby z niepełnosprawnościami są szczególnie narażone na ubóstwo – wskaźnik zagrożenia nim jest o 60% wyższy w przypadku gospodarstw domowych z osobą z niepełnosprawnością, w przypadku gospodarstw rencistów lub z dzieckiem z niepełnosprawnością – o ponad 100%[6]. Na podstawie innych danych należy oczekiwać, że podobna zależność występuje także w przypadku kobiet z niepełnosprawnościami, jak i osób starszych z niepełnosprawnościami. W programach walki z ubóstwem brak jest celów dotyczących tej grupy społecznej, jak i działań adresowanych do niej.

Należy doprecyzować tłumaczenie art. 28 ust. 2 lit. (c)-(e), które nie odpowiada wersji angielskojęzycznej. W lit. (c) usunąć „wydatków na”, w lit. (d) zastąpić „programów mieszkań komunalnych” sformułowaniem „społecznych programów mieszkaniowych”, a w lit. (e) zastąpić „ubezpieczenia i świadczeń emerytalnych” sformułowaniem „świadczeń emerytalnych oraz ubezpieczenia i programów emerytalnych”.

Rekomendacje.

  1. Zdefiniowanie na poziomie centralnym celów i obszarów polityki społecznej wobec osób z niepełnosprawnościami.
  2. Ustanowienie organu odpowiadającego horyzontalnie za polityką społeczną wobec osób z niepełnosprawnościami i koordynującego wszystkie ośrodki decyzyjne.
  3. Uchwalenie ustawy całościowo odnoszącej się do problematyki niepełnosprawności.
  4. Zmiana charakteru systemu wsparcia z interwencyjno-kompensacyjnego na aktywizacyjno-włączający, w tym przedefiniowanie kryteriów wsparcia.
  5. Pozytywny system orzecznictwa – wskazywanie uprawnień w odpowiedzi na potrzeby zamiast określania ograniczeń.
  6. Racjonalizacja i indywidualizacja świadczeń, odwołanie do potrzeb, wzrost udziału świadczeń kompensacyjnych. Zwiększenie oferty usług społecznych.
  7. W zakresie mieszkalnictwa przesuwanie wsparcia domów pomocy społecznej na rzecz mieszkań chronionych i rodzinnych domów pomocy.
  8. Włączenie niepełnosprawności do strategii walki z ubóstwem.
  9. Zmiana tłumaczenia art. 28 ust. 2 lit. (c)-(e).

[1]Woźniak Z., „Polityka społeczna wobec niepełnosprawności i na rzecz osób z niepełnosprawnością – między obietnicą polityczną a rzeczywistością”, materiał konferencji „Polscy niepełnosprawni”, Kraków, 8-9 maja 2014 r.

[2]Szacunki własne na podstawie informacji MPiPS „Wsparcie dla osób niepełnosprawnych”, 19 marca 2014 r., http://www.mpips.gov.pl/aktualnosci-wszystkie/art,5530,6634,wsparcie-dla-osob-niepelnosprawnych.html (dostęp 2 grudnia 2014 r.) oraz publikacji ZUS-u i KRUS-u na temat ubezpieczeń społecznych za 2013 r.

[3]Gąciarz B., Kubicki P., Rudnicki S., „System instytucjonalnego wsparcia osób niepełnosprawnych w Polsce – diagnoza dysfunkcji” [w:] Gąciarz B., Rudnicki S. (red.), „Polscy niepełnosprawni. Od kompleksowej diagnozy do nowego modelu polityki społecznej”, Wydawnictwa AGH, 2014, s. 119.

[4]Waszkielewicz A., „Zabezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych” [w:] Błaszczak A. (red.), „Najważniejsze wyzwania po ratyfikacji przez Polskę Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych”, Biuletyn RPO. Źródła 2012, nr 10, 2012, s. 63-64.

[5]Gąciarz B., Grewiński M., Rudnicki S., Geletta K., „Usługi publiczne i komercyjne: kierunki zmian systemu indywidualnego wsparcia osób niepełnosprawnych” [w:] Gąciarz B., Rudnicki S. (red.), op. cit., s. 228.

[6]Zob. Szarfenberg R., „Zagrożenie ubóstwem i wykluczeniem społecznym rodzin z dziećmi z niepełnosprawnościami”, Fundacja Instytut Rozwoju Regionalnego, 2014, http://pomocdlarodzicow.pl/uploads/Szarfenberg_Ryszard_Ubostwo_rodzin_z_dziecmi_niepelnosprawnymi.pptx (dostęp 1 grudnia 2014 r.); Bieńkuńska A., Sobestjański K. (red.), „Ubóstwo w Polsce w świetle badań GUS”, Zakład Wydawnictw Statystycznych, 2014, s. 7, 9, 11-12, 19, 55, metodologia Głównego Urzędu Statystycznego pomija wyższe koszty funkcjonowania osób z niepełnosprawnościami.

One comment on “Artykuł 28 – Odpowiednie warunki życia i ochrona socjalna
  1. Spotkanie konsultacyjne Warszawa napisał(a):

    Brak jasnych zasad finansowania potrzeb – skazywanie na ubóstwo. Potrzeby powinny być określone w zależności od stopnia niesamodzielności, a nie niepełnosprawności i finansowane z „bonu”, nie z OPS.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

*